为城镇化建设有效开辟新财源

为城镇化建设有效开辟新财源

城镇化建设存在“天量”资金缺口：如果以我国2020年城镇化率提高到60%以上为测算，这就意味着未来一个时期将会增加1.3-1.4亿城镇人口；假如每个农民成为市民需要各方投资40万元，城镇化建设耗费的资金总额就要超过50万亿元。　　城镇化建设应借鉴经验汲取教训：从国际上看，各国支持城镇化建设的模式有市场主导和政府主导之分。而国内支持城镇化建设的模式也大致有市场主导和政府主导之分。纵观国际、国内城镇化建设的各类模式，政府主导模式可能带来债务高企隐患。但仅有民间资本参与，也很难保证城镇化建设形成“一定规模”和“一定速度”。　　为城镇化建设科学寻找财源，尤其要抓好四个要点：第一，要重视发挥资产证券化的作用；第二，要为银行贷款选好着力点；第三，要充分用好公私合作融资；第四，要加大财税体制改革力度。　　作为现代文明的标志之一，城镇化是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要支点。根据2013年国民经济和社会发展统计公报，2013年末，我国城镇化比率已经上升到53.73%，比2000年提高了17.51个百分点。尽管如此，未来我国城镇化水平仍有很大提升空间，蕴藏着巨大的内需潜能。　　城镇化建设存在“天量”资金缺口　　推动城镇化建设需要巨大的资金投入。如果以我国2020年城镇化率提高到60%以上为测算，这就意味着未来一个时期将会增加1.3-1.4亿城镇人口；假如每个农民成为市民需要各方投资40万元，城镇化建设耗费的资金总额就要超过50万亿元。　　为了应对庞大的资金缺口，各级地方政府早已绞尽脑汁。1994年分税制改革以后，规模大而稳定的主体税种被划定为中央税和共享税，以致中央财政占全国财政收入的比重大幅上升；与此相反，地方税不但来源少而散，而且地方还没有税收立法权、开征权和政策管理权。另一方面，政府事权层层下移，不仅有中央政府事权下方给地方，也有省级以下各级地方政府事权下移。在财权与事权严重不对等的情况下，为加快推动城镇化建设，地方政府不得不独辟蹊径。　　其一是土地财政。根据《中国财政年鉴》公布的有关数据，地方政府财政收入中的土地出让金占比达28%，中西部省份的土地财政收入占总收入的比重甚至达到40%以上。然而，土地财政毕竟是有其局限性的。　　首先，在土地出让金巨大的利益诱惑下，地方政府违法、违规占用耕地的现象时有发生，使得原来本已存在的耕地流失及不合理开发等问题被进一步放大。　　其次，土地财政导致了房价飞涨，不仅严重影响居民家庭的生活水平，还激化了社会矛盾，破坏了社会的和谐稳定。随着我国不动产统一登记平台的建立以及房地产宏观调控的逐步深入，用土地财政方式支撑城镇化建设，最终将难以为继。　　其二是地方政府融资平台。毫无疑问，地方政府融资平台诞生是有其积极意义的，可谓我国投融资领域的一大创新。但在2009年以后，这一作用却严重“变味”：在其规模越滚越大的同时，融资平台进一步表现出政企界限模糊、偿债责任不清、资金管理不规范、信息披露不到位等问题；与此同时，融资平台过多依赖银行贷款，而《担保法》早已明确地方政府不能作为保证人，意味着融资平台完全可能因为担保缺失而蕴藏大量金融风险。为此，中央及有关部门高度关注融资平台风险，而且最近几年对其实施“总量控制”的工作也从来没有松懈过。　　在上述融资方式走入“死胡同”的同时，当前各级财政仍然并不具备支持城镇化建设的实力和潜力。根据审计署最新公布的审计结果，截至2013年6月末，全国各级政府负有偿还责任的债务总额为20.7万亿元(其中地方政府10.9万亿元)，负债率(全国政府负有偿还责任的债务余额/当年GDP的比率，GDP按2012年518 942 亿元计算)已达36.74%。如果城镇化建设所需的50万亿元全部由各级政府买单，其对财政造成进一步冲击的影响是难以估量的。因此，即便是财力相对雄厚的中央政府，在城镇化建设中也应审慎介入。　　与此同时，如果将城镇化建设的全部重担都压在金融部门身上，看来也未必合适。这是因为，城镇化建设的很多领域只能带来“微利”甚至“无利”，普通金融难以实现商业可持续，介入过深，势必累计巨大金融风险。因此，面对庞大的资金缺口，我们必须借鉴经验，多策并举，有的放矢，转危为安，稳妥推进城镇化建设，推动经济持续向前发展。　　城镇化建设借鉴经验汲取教训　　“前车之鉴，后事之师”，城镇化建设首先应当避免过去已经发生的教训再次重演。我们不该忘记，早在国际金融危机之前，希腊政府就已负债累累，加上危机之际一些国际金融机构趁火打劫，以致其债务“疮疤”毕现。欧债危机教训说明，即使期望通过扩张债务来支撑经济发展或者公众福利，也不应以过度透支国家未来为底线。当然，吸取教训的同时也应充分借鉴经验。　　从国际上看，各国支持城镇化建设的模式有市场主导和政府主导之分。英国 、美国是市场化模式的代表。　　以美国为例，市政债是美国地方城镇化融资的主要工具，其投资者广泛涉及个人、公司、银行、保险、共同基金、信托基金、封闭式基金、对冲基金等等。目前来看，美国的市政债主要包括两大种类：一类是责任债券或税收支持债券，主要用于没有固定收益的基础设施项目；另外一类债券是收益债券，主要用于建设机场、收费公路、区域电网、港口等有固定收益的基础设施项目。而德国 、日本则是政府主导型模式的代表。　　以日本为例，其财政投融资(又称政府性金融)在支持城镇化建设中采取了政策性和有偿性兼顾的原则。通常情况下，财政投融资并不由政府直接投资，而是向若干中介机构(财政投融资机构)提供融资，再由后者为特定项目投资。经过长期积累，其财政投融资支持城镇化建设的规模已经达到政府财政预算内资金规模的41%，被称为日本的“第二预算”。与此同时，日本还允许地方政府以债权形式融资，而中央政府则要对地方政府的债券发行实行计划管理和协议审批。　　与之相类似，我国支持城镇化建设的模式也大致有市场主导和政府主导之分。温州模式是市场化模式的代表。在城镇化建设投入的100多亿元资金中，70%以上来源于农民集资，20%来源于集体资金，而国家投入不足10%。重庆模式是政府主导型的代表。在这一模式之下，从2002年开始，重庆通过重组和新建等方式，成立了八大国有建设性投资集团，包括城市建设投资有限公司、地产集团、水务集团、高速公路发展有限公司等，这些投资集团承建了当地75%以上的重大基础设施。　　此外，还有介于市场和政府主导之间的苏南模式。在这一模式之下，江苏南部的城镇化建设通常建立在当地政府的统一规划基础上，并以经济手段实施调控。例如，通过兴建城镇教育、医疗、购物等基本服务设施，苏南模式使乡镇工业向工业园区集中，人口向小城镇集中，服务向中心城镇集中，农田向种粮大户集中。　　纵观国际、国内城镇化建设的各类模式，政府主导或者更多依赖市政债券发行的模式往往可能带来债务高企隐患，以致最终“欲速则不达”。但是，仅有民间资本参与，也很难保证城镇化建设形成“一定规模”和保持“一定速度”。为此，需要采取政府和市场结合的多元化融资模式，在适当借力政府财政的同时，还要更多依赖金融资源和民间力量助推城镇化建设，所谓“众人拾柴火焰高”。　　为城镇化建设科学寻找财源　　目前来看，城镇化建设主要有三项内容：其一是城镇化基础设施建设，其二是农业现代化，其三是支持农民非农化，涉及农民自主创业以及转变原有乡村生活方式等等。由于城镇化建设是一项庞大而复杂的系统工程，因此，有必要为其多方寻找财源。在笔者看来，尤其要抓好四个要点：　　第一，重视发挥资产证券化的作用。　　城镇化基础设施建设是城镇化发展的主要内容之一，其性质带有投入大、沉没成本高、需求弹性小的特点，由于商业金融和社会资本都不愿意涉足，所以需要政策性金融发挥作用。长期以来，为城镇基础设施建设提供项目贷款的政策性银行主要是国家开发银行 ，但其提供的资金和服务内容有限，加之国家开发银行尚在进行股份制改造，需要平衡政策性金融和商业性金融的关系，肯定会对城镇化建设的支持力度产生影响。　　令人欣慰的是，去年国务院常务会议已经决定进一步扩大信贷资产证券化试点，而且国开行有望单独分得1000亿元的额度。完全可以沿着这个思路发展下去，同时借鉴美国模式，对于未来有持续收益的项目，比如收费桥梁、公路等，直接采取市场化的发行模式；对于很难产生收益的项目，则可适当提供财税支持，从而全面拓宽资产证券化方式的融资渠道。　　第二，为银行贷款选好着力点。　　我国商业银行体系十分庞大，资金实力雄厚，恰如其分参与城镇化建设，不仅可以加快我国城镇化进程，而且能够帮助银行实现自我发展。以农业现代化为例，通过引入现代工业、现代科学技术和现代管理方法，传统农业有望成为具有商业价值的项目。对此，银行贷款一定要紧抓不放，必要时也可与农业保险加强联合，进一步降低银行经营风险。　　第三，充分用好公私合作融资。　　公私合作融资(Public Private Partnerships，PPP)是指政府公共部门在与民营部门合作的中，选择让私人部门参与提供公共物品和服务，以便前者在更为有效实现公共管理职能的同时，也满足了私人部门的盈利要求。目前来看，常用的公私合作融资模式主要包括BOT、TOT、BOO、BTO和TOB等。以BOT(建设-经营-转让)融资模式为例，其在当今许多国家都有广泛应用，同时也在我国受到有关部门的青睐。但是，BOT模式需要承包商全部承担项目建设的成本和风险，以致很多高投入、低回报、投资回收期长的项目都难以采用。　　为了妥善处理上述矛盾，TOT模式应运而生。在这一模式之下，政府把已经建成的基础设施转交投资方经营，凭借基础设施未来的现金流，一次性向投资方融资用于新的项目建设，直至经营期满，投资方再把经营权移交政府。事实上，上述模式已在我国部分地区的城镇化建设中得到广泛应用。以河南平顶山市管辖的县级市舞钢为例，当地政府在引进建业集团承建行政新区道路、党政办公大楼、会议中心、展览中心等公共设施的同时，向后者出让行政新区住宅和商业用地的出让金收益，用于回购以上政府设施。总而言之，只要模式选择适当，公私合作融资完全可以在城镇化建设中大显身手。　　第四，加大财税体制改革力度。　　地方财政支撑城镇化建设之所以心有余而力不足，关键是其事权与财权严重不对等。为此，有必要加快推进政府间财政体制改革，在健全和充实地方税收体系(如房地产税、资源税、城镇维护建设税等)的同时，重点是理顺省级以下财政体制，想方设法增强基层财政实力。

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